Aktywizacja zawodowa osób z niepełnosprawnościami – analiza raportu NIK

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) uważa, że odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. W kontrolowanym okresie ponad 80 proc. osób legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności nie pracowało ani nie poszukiwało pracy. Pracodawcy niechętnie zatrudniali takie osoby, zwrócono także uwagę na brak spójnej polityki rynku pracy.

W czwartek (10 lutego 2022 r.) NIK opublikowała wyniki kontroli tyczącej się aktywizacji zawodowej osób z niepełnosprawnościami. Jak zaznaczono w raporcie, w Polsce są około 3 miliony osób niepełnosprawnych, a więc takich, które – zgodnie z definicją zamieszczoną w ustawie z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 573, z późn. zm.) – ukończyły 16 lat i mają orzeczenie o niepełnosprawności. Szacuje się, że wszystkich osób z niepełnosprawnościami może być nawet dwa razy więcej. Aktualnie Polska ma jeden z najniższych wskaźników bezrobocia w Unii Europejskiej, przy czym od 2010 r. liczba osób bezrobotnych ogółem spadła trzykrotnie. Zbliżona tendencja utrzymuje się także w przypadku osób z ograniczoną sprawnością organizmu.

Niestety poziom zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami od lat jest bardzo niski. W okresie objętym kontrolą aż 2,5 mln, zatem ponad 80 proc. osób z niepełnosprawnościami nie miało pracy, ani jej nie szukało. Uwzględniając wskaźnik bierności zawodowej niepełnosprawnych Polska plasuje się na piątym miejscu w Europie. W latach 2010-2020 wskaźnik niniejszy był w ich przypadku prawie dwukrotnie wyższy niż dla całej populacji osób powyżej 15. roku życia.

Pomimo znacznych nakładów, w szczególności z Funduszu Pracy, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), wskaźniki zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami od kilkunastu lat wzrosły tylko o ok. 2 proc. w ciągu 10 lat: z 14,4 proc. w 2010 r. do 16,7 proc. w 2020 r.

Z jakiego powodu tak liczna grupa osób z niepełnosprawnościami nie ma pracy?

Należy zauważyć, że w 2017 r. PFRON opublikował raport „Badanie potrzeb osób niepełnosprawnych”. Płynie z niego wniosek, że większość niepełnosprawnych osób rejestruje się w urzędach pracy, lecz faktycznie nie chce podjąć zatrudnienia. Wśród osób objętych badaniem aż 84 proc. przyznało wprost, że nie poszukuje w sposób aktywny pracy. Podstawową przyczyną są ograniczenia związane ze stanem zdrowia i niepełnosprawnością wskazanych osób. Odrębny powód to ich niskie kompetencje i wykształcenie. Blisko ¼ bezrobotnych osób z niepełnosprawnościami zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy (PUP) w 2020 r. nie miało żadnych kwalifikacji, a wyższe wykształcenie uzyskało jedynie 8 proc. Tego typu sytuacja przeważnie łączy się z niską samooceną takich osób. W licznych przypadkach niepełnosprawni nie poszukują pracy, gdyż im się to zwyczajnie nie opłaca: czasami osoby te są utrzymywane przez rodzinę, pracują „na czarno” bądź obawiają się zmniejszenia albo utraty świadczeń socjalnych z uwagi na podjęcie zatrudnienia. Położenia niepełnosprawnych na rynku pracy nie ułatwia również wiek. W 2020 r. przeszło połowa takich osób zarejestrowanych w PUP miała ponad 50 lat.

Znacznym ograniczeniem jest ponadto niedostosowanie miejsc pracy do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, bariery architektoniczne lub transportowe. Spośród prawie 56 tys. niepełnosprawnych zarejestrowanych jako bezrobotni w 2020 r. ponad ⅓ zamieszkiwała na wsiach, gdzie częstą niedogodnością jest brak albo niewystarczający transport publiczny. W tej sytuacji dojazdy do pracy stanowią duże wyzwanie dla osób z ograniczoną sprawnością organizmu. Nie wszystkie miejsca pracy zatrudniały też tłumacza języka migowego.

Co istotne, pracodawcy niechętnie zatrudniali osoby z niepełnosprawnościami, szczególnie starsze, nawet pomimo tego, że takie zatrudnienie dawało pracodawcom szereg korzyści. Mogli oni np. uzyskać dofinansowanie wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne osób z niepełnosprawnościami, zwrot kosztów przygotowania ich miejsc pracy czy dofinansowanie z Unii Europejskiej. NIK wyraża zaniepokojenie faktem, iż część pracodawców traktuje osoby z niepełnosprawnościami jak tanią siłę roboczą: zatrudniają je na czas uzyskiwania z tego tytułu refundacji i finansowań, a następnie zwalniają po zakończeniu okresu zatrudnienia, po czym pozyskują do pracy kolejne osoby skierowane przez urząd pracy.

Problemem okazały się też stereotypy i uprzedzenia po stronie pracodawców. Według obiegowych opinii osoby z niepełnosprawnościami są bowiem znacznie mniej wydajne w pracy aniżeli osoby sprawne, są też nierzadko mniej samodzielne i potrzebują wsparcia innych ludzi. Część osób zatrudniających osoby z niepełnosprawnościami obawiała się ich wysokiej absencji związanej ze złym stanem zdrowia.

Niepełnosprawni dłużej poszukują pracy

Warto podkreślić, że w 21 urzędach skontrolowanych przez NIK w latach 2018-2020 zarejestrowano średnio ponad 75 tys. osób bezrobotnych, w tym średnio prawie 4,5 tys. niepełnosprawnych. W urzędach objętych kontrolą przeszło połowę wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych stanowili bezrobotni długotrwale. Jeszcze więcej w badanym okresie było długotrwale bezrobotnych niepełnosprawnych w grupie bezrobotnych niepełnosprawnych: średnio ok. 58,5 proc.

Powody długotrwałego oczekiwania na zatrudnienie przez osoby z niepełnosprawnościami są złożone. Kontrola NIK wykazała jednakże uchybienia o charakterze systemowym, które oddziałują na niską skuteczność PUP w zakresie aktywizacji zwłaszcza tej grupy bezrobotnych. Wykazano absencję spójnej polityki rynku pracy, która ułatwiałaby aktywizację bezrobotnych. Działania urzędów pracy poddanych kontroli polegały na bieżącym rejestrowaniu zgłaszających się osób w charakterze bezrobotnych bądź proponowaniu usług rynku pracy. Urzędy nie prowadziły analizy bieżących potrzeb niepełnosprawnych pozostających bez pracy i rzadko podejmowały aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu.

Co więcej, w urzędach objętych kontrolą NIK udział w podstawowych formach aktywizacji ukończyło w sumie prawie 52 tys. bezrobotnych, z czego tylko ok. 3 proc. stanowiły osoby z niepełnosprawnościami. Pracę znalazło 1403 z 1708 takich osób (średnio ok. 82 proc.).

Jednocześnie kontrola wykazała, że skontrolowane urzędy najrzadziej przyznawały osobom z niepełnosprawnościami dofinansowanie do podjęcia działalności gospodarczej. W ciągu trzech lat w 21 urzędach taką pomoc przyznano jedynie 110 niepełnosprawnym, co stanowi 1,3 proc. ogółu bezrobotnych (8177). Tymczasem dofinansowanie rozpoczęcia własnej działalności to jedna z najbardziej poszukiwanych i atrakcyjnych form aktywizacji.

Ograniczona liczba ofert pracy dla osób z niepełnosprawnościami

Urzędy objęte kontrolą NIK wspierały osoby bezrobotne, przekazując im oferty pracy subsydiowanej oraz niesubsydiowanej. W pierwszym przypadku koszty zatrudnienia pracownika są pokrywane z Funduszu Pracy lub z Europejskiego Funduszu Społecznego, a w drugim w całości ponosi je pracodawca. W 2018 r. zebrano zaledwie 1389 ofert pracy niesubsydiowanej dla osób z niepełnosprawnościami, co stanowiło nieco ponad 5 proc. tego typu ofert dla bezrobotnych. W następnych latach było ich jeszcze mniej – 872 oferty w 2019 r. (ok. 4 proc. wszystkich ofert), a w 2020 r. 574 (ok. 3 proc. ofert ogółem). Wśród wspomnianych ofert pracy subsydiowanej było jeszcze gorzej – propozycje zatrudnienia dla osób niepełnosprawnych stanowiły niewiele ponad 1 proc. wszystkich ofert. W trzech skontrolowanych urzędach zdarzały się lata, kiedy nie uzyskano ani jednej oferty pracy subsydiowanej dla osób niepełnosprawnych.

Tymczasem zgłaszane oferty nierzadko nie spełniały oczekiwań i potrzeb bezrobotnych. Osoby z niepełnosprawnościami najczęściej poszukują stałej i w miarę dobrze płatnej pracy, dającej im zabezpieczenie na przyszłość. Niemniej jednak większość ofert dotyczyła pracy za minimalne wynagrodzenie i na podstawie krótkoterminowych umów. W części przypadków warunkiem skorzystania z oferty było założenie własnej firmy.

Niewłaściwe wskaźniki efektywności zatrudnieniowej

Należy podkreślić, że pomimo ustawowego obowiązku, aż ⅓ urzędów (7 z 21) nie opracowała i nie realizowała w skontrolowanym okresie programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. W większości opracowanych dokumentów strategicznych brakowało wskazania celów i zadań odnoszących się bezpośrednio do tej konkretnej grupy bezrobotnych, a niektóre nie zawierały mierzalnych wskaźników. Dokumenty te nie spełniały zatem swojej głównej funkcji, jaką jest monitorowanie oraz ewaluacja podejmowanych działań. Rezultatem takiej sytuacji jest brak konsekwentnej polityki rynku pracy nie tylko w powiatach, ale również w województwach oraz całym kraju.

W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1100, z późn. zm.) przyjęto błędną metodologię badania skuteczności urzędów pracy oraz podstawowych form aktywizacji zawodowej. Wskaźniki efektywności zatrudnieniowej nie obejmowały bowiem formy zatrudnienia oraz jego trwałości w dłuższym okresie. Oprócz tego, brały one pod uwagę wyłącznie informacje tyczące się aktywizacji finansowanej z Funduszu Pracy, pomijając inne źródła finansowania (PFRON, EFS). NIK podkreśla, że wskaźniki efektywności zatrudnieniowej i kosztowej miały kolosalne znaczenie, ponieważ na ich podstawie wyliczano dodatkowe środki dla PUP.

Jednocześnie w 21 powiatowych urzędach pracy kontrolerzy NIK próbowali ustalić faktyczną trwałość zatrudnienia niepełnosprawnych uczestników sześciu podstawowych form aktywizacji, sprawdzając, czy na koniec 2020 r. byli oni nadal zatrudnieni. Tylko 10 powiatowych urzędów przedstawiło NIK pełne dane dotyczące osób z niepełnosprawnościami. Pozostałe instytucje stwierdziły, że nie mają takich danych, gdyż nie są do tego zobowiązane prawnie. Jako że kontrolerzy NIK nie uzyskali pełnych danych, nie mogli oni ocenić trwałości zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami. W tej sytuacji ocena skuteczności aktywizacji zawodowej tej grupy osób była niemożliwa.

Izba zwróciła jednakże uwagę na pewne niepokojące zjawisko. U podstaw polityki przydzielania środków na aktywizację osób bezrobotnych leży wysoki próg efektywnościowy. W konsekwencji urzędy pracy realizują takie formy aktywizacji, które umożliwiają im uzyskanie tych progów. W takim przypadku urzędy musiały rezygnować z działań aktywizacyjnych w grupach najtrudniejszych na rzecz grup, w których aktywizacja z wielkim prawdopodobieństwem zakończy się podjęciem zatrudnienia. Osoby z niepełnosprawnościami były więc często pomijane, ponieważ w ich przypadku szanse na znalezienie trwałego zatrudnienia były stosunkowo niewielkie (w przeciwieństwie do sprawnych, młodych osób, poniżej 30 r.ż.). Z kontroli wynika też, że w praktyce w każdym urzędzie były osoby z niepełnosprawnościami nieobjęte jakimikolwiek formami aktywnego przeciwdziałania bezrobociu.

Finansowe aspekty aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych

Warto przypomnieć, że środki na finansowanie aktywizacji zawodowej, w tym osób z niepełnosprawnościami, pochodzą przede wszystkim z Funduszu Pracy. W 2020 r. wszystkie objęte kontrolą NIK urzędy pracy wydatkowały na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu prawie 98 tys. zł z przedmiotowego źródła. Gdy chodzi o formy aktywizacji osób z niepełnosprawnościami, 21 urzędów pracy najwięcej środków przeznaczało na staże i dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej (odpowiednio 33 proc. i 32 proc.), a najmniej na szkolenia (zaledwie 4 proc.).

Polityka realizowana przez samorządy powiatowe wspierała bierność zawodową osób z niepełnosprawnościami. W latach 2018-2020 powiaty przekazywały na rehabilitację zawodową średnio tylko 6 proc. środków PFRON. Pozostała część (ok. 94 proc.) przeznaczana była na rehabilitację społeczną. Ponad połowa powiatów wcale nie przeznaczała środków z PFRON na rehabilitację zawodową.

Wnioski NIK

Minister właściwy ds. Pracy powinien:

• zweryfikować system badania skuteczności powiatowych urzędów pracy oraz podstawowych form aktywizacji zawodowej tak, by wskaźniki efektywności zatrudnieniowej obejmowały formy zatrudnienia oraz jego trwałość w dłuższym okresie;

• podjąć działania legislacyjne, które sprawią, że rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie będzie równoznaczna z objęciem tej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym;

• opracować lub udostępnić w ramach dobrych praktyk wzór programu promocji zatrudnienia i aktywizacji lokalnego rynku pracy, który jako część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, określałby cele oraz mierzalne wskaźniki, pozwalając na monitorowanie stopnia osiągnięcia przyjętych celów;

• uwzględniać trwałość zatrudnienia podczas oceny skuteczności działań urzędów pracy.

NIK nie wnosi przy tym o podjęcie działań na rzecz zwiększenia wskaźnika zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami oraz zmniejszenia poziomu wskaźnika bierności zawodowej takich osób. W lutym 2021 r. Rada Ministrów przyjęła bowiem Strategię na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030. Dokument ten przewiduje m.in. zwiększenie wskaźnika zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami w wieku produkcyjnym z ok. 26 proc. w 2018 r. do 40 proc. w 2030 r. oraz wzrost współczynnika ich aktywności zawodowej z ok. 28 proc. do 45 proc. Zakładane jest także podniesienie poziomu zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami na otwartym rynku pracy z niecałych 67 proc. do 75 proc.

Poza tym NIK uwzględniła, że Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych zapowiedział opracowanie narodowego programu zatrudnienia tej grupy osób.

Według NIK powiatowe urzędy pracy powinny:

• opracować i wdrożyć program promocji zatrudnienia i aktywizacji lokalnego rynku pracy, który jako część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, powinien prowadzić do realizacji jasno określonych celów związanych z aktywizacją zawodową osób niepełnosprawnych oraz pozwalać na monitorowanie stopnia osiągnięcia tych celów;

• aktywniej pozyskiwać atrakcyjne oferty pracy i inne formy pomocy dla osób niepełnosprawnych;

• przeznaczać większe środki finansowe na formy aktywizacji zawodowej, które dają duże szanse na zatrudnienie, w tym w szczególności z wykorzystaniem środków z PFRON.

Autor:
Paweł Kawka
Redaktor OBPON